Arenas movedizas

Hace un cuarto de siglo, en 2001, se implementó en Chile la regla de balance estructural fiscal. La administración de Ricardo Lagos, con Nicolás Eyzaguirre a la cabeza del ministerio de Hacienda, impulsó esta innovación, pionera en la región y una de las primeras a nivel internacional, con el objetivo de reducir la volatilidad del gasto público respecto del ciclo económico y de las fluctuaciones del precio del cobre.

La regla chilena rápidamente se instaló como un caso de estudio, entre otras cosas por su ambicioso diseño inicial, que fijaba una meta de superávit fiscal estructural de 1% del PIB, lo que permitiría reducir los niveles de deuda y generar reservas de financiamiento para cubrir obligaciones y contingencias futuras, cuestiones que se verían confirmadas con el paso del tiempo.

Este importante paso fue consolidándose gradualmente en términos institucionales, primero con la Ley de Responsabilidad Fiscal de 2006 y la creación de los fondos soberanos de Estabilización Económica y Social (FEES) y de Reserva de Pensiones (FRP) y, años más tarde, en 2019, con la creación del Consejo Fiscal Autónomo (CFA).

Hoy, sin embargo, la discusión en materia fiscal en el país tiene un tono totalmente al que se podría esperar a partir de esos hitos. Contingencias y decisiones políticas fueron torciendo el camino y lo que en algún minuto fue una sólida posición fiscal y una condición de acreedor neto, fue derivando en el cuadro actual, uno que en más de una ocasión el CFA ha calificado como de stress fiscal.

Los recurrentes déficits efectivos y estructurales han pasado a ser la norma; el fondo soberano para contingencias (el FEES) a abril pasado sumaba solo US$ 3.900 millones y ha sido utilizado incluso en escenarios sin crisis económicas o financieras; el descalce entre ingresos y gastos públicos es una regularidad persistente (con unos ingresos que alcanzan cerca de 22% del PIB y unos gastos, 24% del PIB); la deuda pública como porcentaje del PIB no ha cesado de crecer, a niveles cada vez más cercanos al tope prudencial de 45% y que solo por concepto de pago de intereses suman unos US$ 5.000 millones al año.

Un cuadro desalentador, al que se suman los estrechos márgenes de movimiento que parece haber para salir de estas verdaderas arenas movedizas, dado que un 90% de los presupuestos públicos anuales están amarrados por ley y la inelasticidad de los ingresos tributarios frente a aumentos de impuestos, algo que quedó en evidencia luego de que en 2014 se decidiera elevar en etapas el impuesto de primera categoría corporativo a 27%.

La encrucijada en que se encuentra el país es evidente y luego de más de una década con expansiones del PIB en torno al 2%, cada vez son más quienes concuerdan que la clave para salir de la trampa está en recuperar el crecimiento, que es de donde proceden los ingresos del fisco. La reducción de gastos fiscales y una mayor eficiencia de estos pueden hacer un aporte, pero los espacios parecen matemática y políticamente insuficientes.

De esta manera, y a medida que parece haber cada vez más consenso respecto de cuál es la ruta de salida, cobra mayor importancia la forma en que se avanza en esa dirección. Aunque la importancia de volver a crecer es una cuestión elemental, hoy el fiel de la balanza se puede inclinar en una u otra dirección por cuestiones de alcance secundario dada la magnitud de los problemas.

En más de una oportunidad, en discusiones de reformas significativas y cargadas de tensiones (en materia tributaria, laboral y previsional), se han alcanzado acuerdos que terminan siendo algo retorcidos y diseños donde los costos de las reformas o políticas implementadas superan a los beneficios. Los autores celebran el “entendimiento” y aparecen tomados de la mano en fotografías y años después se pagan las cuentas.

En el caso del proyecto de Reconstrucción Nacional, se acerca cada vez más el punto de inflexión en que las partes tendrán que resolver si están negociando políticas de Estado o solo políticas de alcance transitorio y funcionales a sus particulares visiones ideológicas. Las virtuosas instituciones fiscales que se fueron desplegando durante las últimas décadas, (si bien no todas fueron objeto de ley), gozaron de amplios consensos, algo que es de esperar se procure en esta oportunidad en torno a los temas centrales que están sobre la mesa. Un par de votos bisagra o una negociación instrumental con un sector político difícil de encasillar podrían derivar en un resultado que termine cambiando las cosas para que todo siga igual.